更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用

沈春耀

　　憲法是國家的根本法，是全面依法治國的根本依據。黨的二十大報告對我國憲法作出重要論述，對做好憲法工作提出明確要求，強調更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用。這對于堅持全面依法治國，推進(jìn)法治中國建設，在法治軌道上全面建設社會(huì )主義現代化國家，具有十分重要的意義。

　　我國憲法是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導中國人民長(cháng)期奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗在國家法治上的最高體現

　　中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導中國人民進(jìn)行新民主主義革命的偉大斗爭中，就開(kāi)始對人民民主政權的總章程進(jìn)行探索和實(shí)踐。具有代表性的制度文獻是《中華蘇維埃共和國憲法大綱》（1931）、《陜甘寧邊區憲法原則》（1946）等，在局部地區取得了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗；具有代表性的理論文獻是毛澤東的《新民主主義論》（1940）和《論人民民主專(zhuān)政》（1949）。這些重要實(shí)踐和思想理論成果，對新中國國家制度、憲法制度的創(chuàng )建和發(fā)展，產(chǎn)生了重大而深遠的影響。

　　中華人民共和國的成立，開(kāi)辟了中國人民當家作主的歷史新紀元。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會(huì )議第一屆全體會(huì )議執行全國人民代表大會(huì )的職權，通過(guò)了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會(huì )議共同綱領(lǐng)》。1954年9月，第一屆全國人民代表大會(huì )第一次會(huì )議通過(guò)了《中華人民共和國憲法》。這些憲法性文獻，確認了近代100多年來(lái)中國人民為反對內外敵人、爭取民族獨立和人民自由幸福進(jìn)行的英勇斗爭和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導中國人民奪取新民主主義革命勝利、掌握國家權力的偉大歷史變革，確立了新型國家制度和憲法制度的基本架構、根本原則和活動(dòng)準則，為新中國一切發(fā)展進(jìn)步奠定了根本政治前提和制度基礎。

　　1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì )實(shí)現歷史性轉折，開(kāi)啟了改革開(kāi)放歷史新時(shí)期，確立了發(fā)展社會(huì )主義民主、健全社會(huì )主義法制的基本方針。我國現行憲法，是根據黨的十一屆三中全會(huì )的路線(xiàn)方針政策，適應改革開(kāi)放和社會(huì )主義現代化建設歷史新時(shí)期的需要，于1982年12月4日由第五屆全國人民代表大會(huì )第五次會(huì )議通過(guò)并公布施行的。1982年憲法確立的許多重要制度、原則和規則，都源于1954年憲法和1949年共同綱領(lǐng)，是在新的歷史條件下對它們的繼承、完善和發(fā)展。1982年憲法公布施行后，根據改革開(kāi)放和社會(huì )主義現代化建設的實(shí)踐和發(fā)展，在黨中央領(lǐng)導下，全國人大分別于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年，先后五次對1982年憲法的個(gè)別條款和部分內容作出必要的修正。五次憲法修改，體現和反映了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導全國各族人民進(jìn)行改革開(kāi)放和社會(huì )主義現代化建設的成功經(jīng)驗，體現和反映了中國特色社會(huì )主義道路、理論、制度、文化的發(fā)展成果。通過(guò)憲法修改，我國憲法在中國特色社會(huì )主義偉大實(shí)踐中緊跟時(shí)代步伐，不斷與時(shí)俱進(jìn)、完善發(fā)展。

　　中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導中國人民百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗在國家法治上的最高體現就是憲法。只有緊密結合我們黨團結帶領(lǐng)人民長(cháng)期奮斗的光輝歷史和輝煌成就，才能深刻認識我國憲法形成和發(fā)展的政治基礎、社會(huì )條件、制度原理、重大原則和實(shí)踐內涵。新中國成立70多年特別是改革開(kāi)放40多年的歷程充分證明，我國憲法有力堅持了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導，有力保障了人民當家作主，有力促進(jìn)了改革開(kāi)放和社會(huì )主義現代化建設，有力推動(dòng)了社會(huì )主義法治國家建設進(jìn)程，有力促進(jìn)了人權事業(yè)發(fā)展，有力維護了國家統一、民族團結、社會(huì )和諧穩定，是符合國情、符合實(shí)際、符合時(shí)代發(fā)展要求的好憲法。

　　黨的十八大以來(lái)我國憲法制度的創(chuàng )新發(fā)展

　　黨的十八大以來(lái)，以習近平同志為核心的黨中央把憲法擺在全面依法治國戰略布局的突出位置，高度重視發(fā)揮憲法的國家根本法作用，推動(dòng)憲法制度實(shí)踐創(chuàng )新和與時(shí)俱進(jìn)，取得一系列新成效新經(jīng)驗。

　　一是通過(guò)完備的法律保證憲法實(shí)施。完善法律制度體系，是憲法實(shí)施的內在要求和重要任務(wù)，也是保證憲法實(shí)施的基本途徑和重要方式。例如，2020年通過(guò)的民法典，既以憲法為立法依據，又將憲法有關(guān)所有權、財產(chǎn)權、繼承權、平等權、人身自由、人格尊嚴、婚姻家庭等規定通過(guò)立法予以實(shí)施。

　　二是通過(guò)推進(jìn)國家各項事業(yè)和各方面工作實(shí)施憲法確定的大政方針和基本政策。實(shí)現國家發(fā)展和民族復興是我國憲法的重要使命。新時(shí)代國家各項事業(yè)和各方面工作取得的歷史性成就、發(fā)生的歷史性變革，是憲法原則、憲法要求、憲法精神的充分彰顯，同時(shí)也是憲法得到有效實(shí)施的生動(dòng)體現。

　　三是設立國家憲法日。為增強全社會(huì )憲法意識，弘揚憲法精神，全國人大常委會(huì )2014年作出決定，將12月4日設立為國家憲法日。通過(guò)國家憲法日，集中開(kāi)展憲法宣傳教育，使憲法精神深入人心，以憲法精神凝心聚力，推動(dòng)憲法全面貫徹實(shí)施。

　　四是實(shí)行憲法宣誓制度。全國人大常委會(huì )2015年作出相關(guān)決定，2018年進(jìn)行修訂并在修憲時(shí)寫(xiě)入憲法，規定國家工作人員就職時(shí)應當依照法律規定公開(kāi)進(jìn)行憲法宣誓。憲法宣誓誓詞，集中體現了國家工作人員對祖國對人民應有的忠誠、擔當和莊嚴承諾，具有重要教育和激勵意義。

　　五是實(shí)施憲法規定的有關(guān)制度。憲法中有一些規定具有直接實(shí)施、直接適用的性質(zhì)。例如，我國憲法規定了特赦制度，全國人大常委會(huì )于2015年、2019年先后兩次依據憲法有關(guān)規定作出關(guān)于對部分服刑罪犯實(shí)施特赦的決定，國家主席發(fā)布特赦令。

　　六是根據憲法精神作出創(chuàng )制性安排。例如，2016年，全國人大常委會(huì )根據憲法精神和有關(guān)法律原則，對以前未曾遇到過(guò)的新情況新問(wèn)題進(jìn)行研究，采取創(chuàng )制性辦法，及時(shí)妥善處理拉票賄選案，保證有關(guān)地方人大及其常委會(huì )正常運行和履職。

　　七是通過(guò)憲法修正案。2018年，全國人大修改憲法，把黨的十九大確定的重大理論觀(guān)點(diǎn)和重大方針政策特別是習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想載入國家根本法，推動(dòng)我國憲法與時(shí)俱進(jìn)、完善發(fā)展，為新時(shí)代黨和國家事業(yè)發(fā)展提供憲法保障。

　　八是運用憲法精神凝聚立法共識。例如，2018年，在全國人大常委會(huì )審議英雄烈士保護法草案過(guò)程中，對如何理解和把握“英雄烈士”的含義有不同意見(jiàn)，有關(guān)法制工作機構根據憲法序言和人民英雄紀念碑碑文的精神提出研究意見(jiàn)，后來(lái)取得廣泛共識。

　　九是開(kāi)展合憲性審查工作。貫徹黨的十九大精神，全國人大及其常委會(huì )在履行相關(guān)職責中注重加強合憲性審查工作。如制定監察法，修改刑事訴訟法，修訂人民法院組織法和人民檢察院組織法，修改人口與計劃生育法，通過(guò)關(guān)于設立上海金融法院、關(guān)于憲法和法律委員會(huì )職責問(wèn)題、關(guān)于國家監察委員會(huì )制定監察法規、關(guān)于中國人民解放軍現役士兵銜級制度等決定時(shí)，有關(guān)方面都進(jìn)行了合憲性審查，遵循憲法規定和憲法原則作出適當處理。

　　十是在備案審查工作中認真研究和妥善處理合憲性、涉憲性問(wèn)題。例如，2018年，有全國政協(xié)委員提出提案，建議對收容教育制度進(jìn)行合憲性審查。有關(guān)法制工作機構進(jìn)行了認真研究，提出了適時(shí)廢止收容教育制度的意見(jiàn)。又如，2021年，國務(wù)院有關(guān)部門(mén)對有的民族自治地方民族教育條例等法規提出合憲性審查建議，有關(guān)法制工作機構審查后提出了處理意見(jiàn)。上述問(wèn)題都得到妥善解決。

　　十一是創(chuàng )制性運用憲法制度和憲法規定應對治國理政中遇到的重大風(fēng)險挑戰。例如，2020年和2021年，在黨中央堅強領(lǐng)導下，全國人大先后通過(guò)關(guān)于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定、關(guān)于完善香港特別行政區選舉制度的決定，全國人大常委會(huì )先后制定香港特別行政區維護國家安全法、通過(guò)關(guān)于香港特別行政區第六屆立法會(huì )繼續履行職責的決定和關(guān)于香港特別行政區立法會(huì )議員資格問(wèn)題的決定、修訂香港特別行政區基本法附件一和附件二。這些都是全面準確、堅定不移貫徹“一國兩制”方針的重大舉措，也是根據憲法和香港基本法作出的具有重要憲制意義的新制度安排，推動(dòng)香港局勢實(shí)現由亂到治的重大轉折。

　　十二是對憲法有關(guān)規定的含義提出解釋性研究意見(jiàn)。例如，2019年，在全國人大及其常委會(huì )審議外商投資法草案過(guò)程中，開(kāi)展立法合憲性問(wèn)題研究，認為憲法第十八條規定的含義已發(fā)生演進(jìn)和延伸，并已成為普遍適用的法治原則；改革開(kāi)放以來(lái)我國外商投資立法，是憲法有效實(shí)施的內在要求和重要體現，符合憲法規定和精神。又如，2021年，在全國人大常委會(huì )審議人口與計劃生育法修正草案過(guò)程中，開(kāi)展修法合憲性問(wèn)題研究，憲法和法律委員會(huì )在關(guān)于修正草案的審議結果報告中提出，我國憲法有關(guān)計劃生育的規定體現了問(wèn)題導向與目標導向相統一、指向性與方向性相統一，具有相當的包容性和適應性，可以涵蓋不同時(shí)期實(shí)行的生育政策；修改人口與計劃生育法，落實(shí)新生育政策，符合憲法規定和精神。

　　深入學(xué)習貫徹習近平總書(shū)記關(guān)于憲法的重要論述精神

　　全面貫徹黨的二十大精神，堅持全面依法治國，更好發(fā)揮憲法作用，必須深入學(xué)習貫徹習近平總書(shū)記關(guān)于憲法的重要論述精神。需要著(zhù)重把握以下幾點(diǎn)。

　　——我國憲法同黨和人民進(jìn)行的艱苦奮斗和創(chuàng )造的輝煌成就緊密相連，同黨和人民開(kāi)辟的前進(jìn)道路和積累的寶貴經(jīng)驗緊密相連。憲法同黨和國家前途命運息息相關(guān)。時(shí)間越久遠，事業(yè)越發(fā)展，我們就越加感受到憲法的力量。

　　——我國憲法是在黨的領(lǐng)導下，在深刻總結我國社會(huì )主義革命、建設、改革的成功經(jīng)驗基礎上制定和不斷完善的，實(shí)現了黨的主張和人民意志的高度統一，是我們黨領(lǐng)導人民長(cháng)期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實(shí)踐邏輯的必然結果。

　　——憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。制定和實(shí)施憲法，推進(jìn)依法治國，建設法治國家，是實(shí)現國家富強、民族復興、社會(huì )進(jìn)步、人民幸福的必然要求。

　　——憲法是國家意志的最高表現形式，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力。維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威；捍衛憲法尊嚴，就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴；保證憲法實(shí)施，就是保證人民根本利益的實(shí)現。

　　——我們講依憲治國、依憲執政，同西方所謂“憲政”有著(zhù)本質(zhì)區別，不能把二者混為一談。要從中國國情和實(shí)際出發(fā)，走適合自己的法治道路，決不能照搬別國模式和做法，決不能走西方所謂“憲政”“三權鼎立”“司法獨立”的路子。

　　——全面貫徹實(shí)施憲法是建設社會(huì )主義法治國家的首要任務(wù)和基礎性工作。全國各族人民，一切國家機關(guān)和武裝力量，各政黨和各社會(huì )團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準則，都負有維護憲法尊嚴、保證憲法實(shí)施的職責。

　　——憲法是全面依法治國的根本依據，是我們黨長(cháng)期執政的根本法律依據。黨領(lǐng)導人民制定憲法法律，領(lǐng)導人民實(shí)施憲法法律，黨自身要在憲法法律范圍內活動(dòng)。黨領(lǐng)導人民制定和完善憲法，就是要發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用。

　　習近平總書(shū)記關(guān)于憲法的重要論述是我國憲法制度發(fā)展和實(shí)踐經(jīng)驗的科學(xué)總結，也是我們必須長(cháng)期堅持和貫徹的重要原則，具有重大指導意義。

　　更好發(fā)揮憲法作用的任務(wù)要求

　　全面建設社會(huì )主義現代化國家，對依法治國、依憲治國提出了新的更高要求。我們要堅定不移走中國特色社會(huì )主義法治道路，以習近平法治思想為引領(lǐng)，堅定憲法自信，增強憲法自覺(jué)，把憲法作為全面依法治國的總依據，總結我國憲法實(shí)踐經(jīng)驗，形成具有中國特色和時(shí)代特點(diǎn)的憲法性慣例、憲制性做法，更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用。

　?。ㄒ唬﹫猿謶椃ù_定的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導地位不動(dòng)搖，堅持憲法確定的人民民主專(zhuān)政的國體和人民代表大會(huì )制度的政體不動(dòng)搖。2018年憲法修正案將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會(huì )主義最本質(zhì)的特征”寫(xiě)入憲法總綱第一條，充分體現了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的根本性、全面性、時(shí)代性。更好發(fā)揮憲法作用，必須堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持人民主體地位，發(fā)展全過(guò)程人民民主，支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì )行使國家權力。黨和國家各機關(guān)各組織都要牢固樹(shù)立憲法意識，加強憲法實(shí)施和監督，積極履行憲法職責。堅持正確地做事和做正確的事相統一，按照憲法的規定做憲法所要求做的事情，把黨總攬全局、協(xié)調各方同人大、政府、政協(xié)、監察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法依章程履行職能、開(kāi)展工作統一起來(lái)，把黨領(lǐng)導人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動(dòng)統一起來(lái)。

　?。ǘ┩晟埔詰椃楹诵牡闹袊厣鐣?huì )主義法律體系，健全保證憲法全面實(shí)施的制度體系。習近平總書(shū)記指出：“時(shí)代在進(jìn)步，實(shí)踐在發(fā)展，不斷對法律體系建設提出新需求，法律體系必須與時(shí)俱進(jìn)加以完善?！备冒l(fā)揮憲法作用，必須不斷完善法律體系，通過(guò)完備的法律保證和推動(dòng)憲法全面實(shí)施、有效實(shí)施。要加強重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，統籌推進(jìn)國內法治和涉外法治。適時(shí)推動(dòng)條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作。深入貫徹全過(guò)程人民民主重大理念，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，建設好基層立法聯(lián)系點(diǎn)；堅持立改廢釋纂并舉，豐富立法形式；提高立法質(zhì)量和效率，增強立法系統性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。

　?。ㄈ┘訌姂椃▽?shí)施和監督，維護憲法權威。國家各級權力機關(guān)、行政機關(guān)、監察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)要自覺(jué)履行憲法使命，認真行使憲法法律賦予的職權。一是堅持憲法法律至上，切實(shí)維護國家法治統一、尊嚴、權威，任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。二是落實(shí)憲法解釋程序機制，采取務(wù)實(shí)管用方式方法積極回應涉及憲法有關(guān)問(wèn)題的關(guān)切，說(shuō)明有關(guān)情況，提出研究意見(jiàn)，努力實(shí)現憲法的穩定性和適應性的統一。三是推進(jìn)合憲性審查工作。有關(guān)方面擬出臺的法規規章、重要政策和重大舉措，凡涉及憲法有關(guān)規定如何理解、如何實(shí)施、如何適用的，都應當事先經(jīng)過(guò)全國人大常委會(huì )合憲性審查，確保同憲法規定、憲法精神相符合。四是完善和加強備案審查制度。所有法規規章、司法解釋和其他規范性文件出臺后都要依法依規納入備案審查范圍，建立健全黨委、人大、政府、軍隊間備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機制，實(shí)行有件必備、有備必審、有錯必糾。有關(guān)機關(guān)發(fā)現規范性文件可能存在合憲性問(wèn)題的，應當及時(shí)向全國人大常委會(huì )報告或者依法提請全國人大常委會(huì )審查。五是地方各級人大及其常委會(huì )應當依法行使職權，保證憲法、法律、行政法規等在本行政區域內得到遵守和執行。

　?。ㄋ模┚S護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序，完善特別行政區同憲法和基本法實(shí)施相關(guān)的制度機制。黨的二十大報告明確提出：“堅持依法治港治澳，維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序”。憲法是國家的根本法、最高法，基本法是根據憲法制定的基本法律，憲法和基本法共同構成、共同確定、共同實(shí)施，是我國特別行政區制度的本質(zhì)特征。全面準確、堅定不移貫徹“一國兩制”方針，必須鞏固憲法和基本法共同構成的特別行政區憲制基礎，堅持和完善“一國兩制”制度體系，落實(shí)中央全面管治權，落實(shí)“愛(ài)國者治港”“愛(ài)國者治澳”原則，落實(shí)特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制；堅持中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權相統一，堅持行政主導，支持行政長(cháng)官和特別行政區政府依法施政，提升全面治理能力和管治水平，完善特別行政區司法制度和法律體系。